Cứ mỗi 10 năm, Chính phủ Việt Nam lại bàn chuyện giải cứu bất động sản (BĐS), tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp BĐS. Cứ mỗi 10 năm, hàng chục tỷ USD lại mất hút vào "cứu trợ thanh khoản" cho các NHTM ôm khối nợ BĐS khổng lồ. Giải cứu BĐS, nơi xuất sinh các tỷ phú giầu nhất Việt Nam, trở thành nhiệm vụ nóng nhất 2023. Tất cả chỉ vì thị trường này tồn tại những nghịch lý, lỗ hổng và xung đột,... mãi chưa được sửa.
Trong bài viết Kỳ 1: Việt Nam: 80% dự án bất động sản chỉ phục vụ cho 5-10% người giàu, đã nêu ra một nghịch lý: giá đất đang bỏ ngày một xa thu nhập của người Việt. Phần đa người dân Việt Nam ngày một khó tiếp cận với tài nguyên đất đai nếu chỉ dựa vào thu nhập từ lao động mà không có kế thừa tài sản, đất đai từ bố mẹ.
Nguồn gốc của nghịch lý này đến từ lỗ hổng thể chế rất lớn và dễ thấy trong hàng chục năm nay. Tham nhũng đất đai đã thúc đẩy mâu thuẫn lợi ích, xung đột xã hội ngày một trở nên gay gắt. Quan trọng hơn, nguồn thu khổng lồ từ đất không chảy vào ngân sách, không chảy vào chủ sở hữu của khu vực dân cư, mà chảy vào nhóm lợi ích thân hữu; đầu cơ đất, lãng phí tài nguyên đất, thất thu ngân sách, tham nhũng, bất bình đẳng thu nhập, mất an ninh tài chính,.. cứ thế gia tăng. Lỗ hổng thể chế to như con voi đang đè nặng và làm nền kinh tế trở nên méo mó.
Giá trị của đất chủ yếu nhờ quy hoạch và thay đổi quy hoạch
Đất đai, không chỉ là nguồn tài nguyên quan trọng bậc nhất của nền kinh tế, còn là nền tảng sinh kế của người dân. Khác với các tài nguyên hữu hạn khác, quản trị tốt tài nguyên đất còn quyết định sự ổn định xã hội, thịnh vượng quốc gia và bền vững môi trường. Tuy nhiên, giá trị gia tăng từ đất - một phần lớn - đã bị mất mát vào nhóm nhỏ có “thông tin và quyền quyết định”. Việc này không chỉ khiến nhà nước mất một nguồn thu lớn từ đất đai cho ngân sách mà còn tạo ra mâu thuẫn xã hội chồng chéo, ngày một gay gắt và khó giải quyết.
Tham nhũng, xung đột giữa dân - chính quyền, xung đột lợi ích đã dẫn tới nhiều gia đình tan hoang, nhiều chính trị gia bị xét xử vì các lỗ hổng chính sách này; ví như một số vụ án, thậm chí có đổ máu, khỏi tố, tù đày, vì mâu thuẫn quản lý đất đai ở Đồng Tâm, Thủ Thiêm, Hải Phòng…
Dưới góc độ kinh tế, đây không phải là lúc đổ lỗi cho các bên mà cần tìm nguyên nhân gốc rễ dẫn đến xung đột lợi ích ngày một gay gắt này. Các nhà hoạch định chính sách nên lắng nghe và điều chỉnh sớm các sai lầm chính sách đã tồn tại quá lâu.
Nguồn gốc giá trị gia tăng của đất đến từ quy hoạch và chuyển đổi mục đích sử dụng đất.
Loại giá trị gia tăng lớn nhất (VA1) có được khi nhà nước cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất, ví dụ như thay đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp thành đất đô thị. Một mảnh đất nông nghiệp, đất trồng cây chỉ vài trăm ngàn một m2, nhưng nếu thay đổi thành đất ở thì có giá trị 25-30 triệu/m2, thậm chí cao hơn (tuỳ từng dự án). Giá trị gia tăng tuyệt đối có từ thay đổi chính sách này là hàng trăm lần.
Loại giá trị gia tăng lớn thứ hai (VA2) của đất đai là nhờ đầu tư cơ sở hạ tầng do quy hoạch hoặc thay đổi quy hoạch. Tức là cứ có đầu tư hạ tầng, thì giá trị mảnh đất sẽ gia tăng, do giá trị khai thác và sử dụng gia tăng.
Loại giá trị gia tăng thứ ba (VA3) của đất đai đến từ người sử dụng; biết cách đầu tư sử dụng một cách hợp lý tạo ra giá trị cao hơn cho đất đai. Như vậy, khi thực thi các dự án hạ tầng, nếu chủ đầu tư có năng lực tài chính, cũng như kinh nghiệm quản lý dự án phát triển đô thị, nhà ở và hạ tầng thì có thể làm tăng giá trị gia tăng của đất;
Như vậy, giá trị của đất đai gia tăng hàng trăm lần, hàng chục lần đến từ việc thực hiện quy hoạch, thay đổi quy hoạch của chính quyền các cấp. Điều này cũng có nghĩa là việc quy hoạch, thay đổi quy hoạch, vi phạm hoặc làm sai quy hoạch, hay chỉ định nhà thầu thực hiện quy hoạch không có năng lực… đều dẫn đến việc làm thay đổi giá trị của đất đai.
Mất mát
Quy hoạch bị vi phạm, và thiếu công khai, minh bạch khiến những người có thông tin hoặc “có cơ hội vi phạm” có thể thâu tóm được mảnh đất có giá trị gia tăng cao với giá rẻ mạt trước khi “thay đổi mục đích sử dụng đất”. Chưa kể, việc quản lý vi phạm quy hoạch lỏng lẻo khiến người dân, chủ đầu tư tùy ý vi phạm xây dựng sau đó “chạy giấy phép” cho các vi phạm này khiến giá trị gia tăng từ đất đai bị “mất mát” nghiêm trọng .
Tình trạng chỉ định thầu xây dựng hạ tầng không phù hợp với quy định trong quản lý đầu tư công diễn ra ở nhiều địa phương khiến các dự án hạ tầng, nhà ở, đô thị có thể rơi vào tay các nhà thầu thiếu kinh nghiệm, năng lực tài chính… Giá trị gia tăng loại 2 cũng vì thế mà “mất mát”.
Với cơ chế quản lý đất đai hiện tại, giá trị gia tăng từ đất bị “mất mát” một tỷ lệ lớn, ở mức nghiêm trọng. Phần “mất mát” này khiến nhà nước không thu được vào ngân sách, người dân không được đền bù thỏa đáng. Cơ chế tạo ra “mất mát” giá trị gia tăng từ đất không thúc đẩy tham nhũng chính sách bùng nổ, sai phạm cả quản lý chính quyền, nhà đầu tư và người dân gia tăng mà còn là nguyên nhân khiến thị trường đất đai méo mó, bị đầu cơ, tác động tiêu cực tới hiệu quả chính sách tiền tệ, tới nguồn thu ngân sách và an ninh tài chính quốc gia.
Đương nhiên, khi giá trị gia tăng từ đất không được định giá đúng, đủ và được phân phối công bằng, minh bạch cho các đối tượng liên quan (nhà nước, người dân, doanh nghiệp) thì mâu thuẫn xã hội sẽ ngày một gay gắt. Bất ổn an ninh, trật tự xã hội và quyền lực nhà nước bị xói mòn chính là tổn thất lớn nhất.
Cơ chế tạo ra mất mát
Theo thể chế hiện hành, chính quyền địa phương (cấp tỉnh), trong quản lý nhà nước về đất đai, được phép vừa đá bóng, vừa thổi còi, vừa quyết định người chơi lại có thể kinh doanh kết quả trận đấu. Theo phân cấp ngân sách giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương, Luật đất đai hiện hành, chính quyền địa phương có quyền hoặc có thể can thiệp vào bốn nhân tố sau:
Thứ nhất, lãnh đạo chính quyền tỉnh vừa phê duyệt quy hoạch, thay đổi quy hoạch, vừa được phép thực thi quy hoạch thay đổi ngay trong cùng nhiệm kỳ. Điều này khiến “rủi ro nhiệm kỳ” gia tăng. Như mô tả ở trên, chỉ cần quy hoạch một mảnh đất trồng cây thành đất ở thì giá trị lên hàng trăm lần. Sự thay đổi quy hoạch như vậy, nếu có thông tin, nhóm lợi ích thân hữu có thể thu gom đất đai của dân trước khi công bố quy hoạch.
Trường hợp có làm sai với Luật hoặc quy hoạch tổng thì chưa một tỉnh nào phải chịu trách nhiệm giải trình về những sai phạm này. Tại Hà Nội và TP. HCM, nhiều bài báo, nhiều bằng chứng về việc quy hoạch thành phố bị băm nát [do liên tục bị điều chỉnh] khiến dân sinh khốn khổ.
Bản thân các chủ đầu tư làm sai giấy phép xây dựng là tình trạng phổ biến. Điều này cho thấy sự tuân thủ của họ cũng như sự tuân thủ của chính quyền địa phương với quy hoạch, thay đổi quy hoạch không phải là "pháp lệnh"; không ai chịu trách nhiệm giải trình cá nhân, không ai phải trả giá bằng "tiền túi" của chính họ. Việc trong cùng nhiệm kỳ có thể vừa thay đổi quy hoạch vừa triển khai thực hiện quy hoạch thay đổi đã vô hiệu hóa tính công khai, minh bạch của quy hoạch (vì Luật không quy định thời gian thay đổi quy hoạch cho tới khi thực hiện thay đổi thì phải công khai trong bao lâu...).
Thứ hai, lãnh đạo tỉnh có thể can thiệp vào quyết định định giá đất. Không chỉ có quyền lực trong việc tạo ra giá trị tăng vọt khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất, thực thi luôn quy hoạch và thay đổi quy hoạch trong nhiệm kỳ mà các lãnh đạo tại vị, các lãnh đạo tỉnh còn có quyền lực chính trong việc quyết định Bảng giá đất để thu thuế, lệ phí, bán đấu thầu,...
Việc định giá đất, theo Luật, có Hội đồng định giá, nhưng chính quyền tỉnh có thành phần nằm trong Hội đồng định giá. Thêm vào đó, kết cấu của Hội đồng định giá khiến ý kiến chuyên gia về định giá đất trở thành một ý kiến không có trọng lượng, và Hội đồng định giá đất không độc lập (về quyền lực, quản lý nhà nước) với chính quyền tỉnh. Trong khi đó, giá đất lại chênh lệch quá lớn sau thay đổi quy hoạch và/hoặc chuyển quyền sử dụng đất.
Cũng theo Luật hiện hành, khung giá đất tham chiếu được áp dụng 5 năm, không phản ánh được hơi thở của thị trường nên thấp hơn so với giá thị trường nhiều chục phần trăm. Đây là lý do khiến cho việc đền bù giải phóng mặt bằng chỉ có thể áp dụng cho dân mức giá thấp, không đúng với giá thị trường, gây mâu thuẫn xã hội gay gắt.
Hiện tại, Nghị Quyết 18 và Dự thảo Luật đất đai 2022 được cho là cuộc cách mạng về tư duy khi từ bỏ "Khung giá đất" được lên mỗi 5 năm, thay vào đó là "Bảng giá đất" hàng năm. Tuy nhiên, các chuyên gia thể chế cho rằng đây chỉ là sửa ngọn mà chưa sửa gốc vì các xung đột lợi ích rất lớn [như mô tả trong bài này] không hề được sửa hay nhắc tới trong Dự thảo Luật đất đai 2022.
Thứ ba, các lãnh đạo tỉnh lại 'tự chọn nhà thầu' khi thực hiện đầu tư cơ sở hạ tầng cho quy hoạch và thay đổi quy hoạch.
Thực trạng ở Việt Nam là tồn tại rất nhiều các sai phạm quản lý nhà nước về lựa chọn nhà thầu ở các tỉnh: chỉ định thầu thay vì đấu thầu công khai minh bạch.
Báo cáo kiểm toán đầu tư công của Kiểm toán nhà nước các năm gần đây đều chỉ ra sai phạm này còn tồn tại ở nhiều tỉnh thành trên cả nước; chủ yếu là các dự án công xây dựng cơ sở hạ tầng, thực hiện quy hoạch đã phê duyệt. Sai phạm này khiến nhiều nhà thầu không có năng lực hoặc yếu kém về tài chính lại được giao tổ chức thi công, khiến dự án chất lượng kém, thời gian thi công kéo dài, gây tổn thất lớn cho ngân sách và dân sinh.
Thứ tư, thể chế đất đai 'vô hiệu' luôn hoạt động giám sát quản lý, sử dụng đất đai. Giám sát hoạt động này của chính quyền tỉnh luôn là Hội đồng nhân dân tỉnh. Tuy nhiên, các lãnh đạo chính quyền tỉnh lại luôn kiêm nhiệm lãnh đạo Hội đồng nhân dân tỉnh. Điều này khiến giám sát Hội đồng nhân dân tỉnh về quản lý, tham nhũng đất đai trở nên vô hiệu. Ngoài ra, theo Luật Đất đai sửa đổi thì Mặt trận tổ quốc các cấp có trách nhiệm giám sát quản lý, sử dụng tài nguyên đất. Tuy nhiên, tổ chức hoạt động lỏng lẻo, thiếu thực quyền và là một bộ phận của chính quyền, đảng.
Cuối cùng, theo quy định về phân cấp thu ngân sách Trung ương và địa phương, các tỉnh được giữ lại 100% nguồn thu từ thuế, phí đất đai trong tỉnh để tái đầu tư công của tỉnh.
Cả 5 yếu tố trên tạo ra một lỗ hổng thể chế lớn. Chỉ xét về lý thuyết, khi một cá nhân/tổ chức có quyền vừa đá bóng, vừa thổi còi, vừa chọn người chơi bóng, vừa quyết định tỷ số thì tổ chức/cá nhân đó khó lòng không nảy sinh ham muốn trục lợi từ cuộc chơi này. Điều này đặc biệt đúng trong bối cảnh quy định công khai minh bạch còn lỏng lẻo (dù đã được thiết kế bởi luật), trách nhiệm giải trình và chế tài kỷ luật, bồi thường còn nhiều hạn chế như hiện nay.
Việc có thể pháp lệnh hóa quy hoạch, giải trừ toàn bộ “rủi ro nhiệm kỳ”, đưa công tác định giá đất cho các bên thứ ba độc lập, uy tín, nâng cao trách nhiệm giải trình và thiết kế chế tài xử phạt nghiêm minh với mọi đối tượng vi phạm quy hoạch, khuôn khổ pháp lý về đất đai chính là then chốt để thiết lập lại trật tự xã hội, là nền tảng tăng trưởng và ổn định trong dài hạn.
Gần đây, các nhà nghiên cứu chính sách, các nhà hoạch định chính sách, và Chính phủ đã ý thức được những tồn tại, bất cập trong quản lý đất đai. Việc sửa đổi Luật đất đai 2014, sau 5 năm vận hành, lại được đề cập như một nhiệm vụ cấp thiết nhất trong quản lý nhà nước hiện nay. Tuy nhiên, Dự thảo Luật đất đai sửa đổi 2022 lại chưa chạm tới việc 'sửa chữa' những lổ hổng thể chế dễ thấy, to như con voi này. Chưa kể, các lỗ hổng này cần phải sửa đổi song hành với các Luật pháp về Quy hoạch đô thị, xây dựng, phân quyền giữa trung ương và địa phương...
Mời quý độc giả đón đọc Kỳ 3: Các thủ đoạn lũng đoạn thị trường tài chính của một số doanh nghiệp bất động sản.
Bài viết chỉ phản ánh quan điểm của tác giả, không nhất thiết phản ánh quan điểm của NTDVN.
Trà Nguyễn - Thanh Đoàn
