Trung Quốc vượt xa Mỹ về ... nợ công

Mặc dù còn tới 6 khoản mục thuộc nợ công (theo thông lệ quốc tế) chưa có số liệu ước tính, nhưng tính sơ sơ thì nợ công của Trung Quốc - nền kinh tế lớn thứ hai toàn cầu - đã vượt Mỹ về cả số tương đối và tuyệt đối. Khối nợ phình to trong bối cảnh thị trường bất động sản lao dốc, tăng trưởng thấp và nợ xấu tăng nhanh của Bắc Kinh có thể tác động không nhỏ tới tình hình kinh tế toàn cầu trong giai đoạn tới.

Năm 2019, nợ công của Trung Quốc (tính vào cuối 2018) được trang Commodity dí dỏm ví “đã vượt qua mặt trăng”; cách ví von này không những ám chỉ khoản nợ công thực sự lớn hơn mức chính quyền Bắc Kinh tuyên bố rất nhiều mà còn ám chỉ sự bất ổn tiềm ẩn trong các khoản nợ chính quyền trung ương và địa phương của nền kinh tế này. Cơ chế tạo ra nợ công và khả năng thu hồi nợ từ các dự án đầu tư công đằng sau khối nợ mới là nguy cơ thực sự mà nền kinh tế lớn thứ hai thế giới phải đối mặt.

Cách tính nợ công mang 'mầu sắc Trung Quốc'

Các tính nợ công của Trung Quốc còn cách thông lệ quốc tế một khoảng cách cực lớn. Trong 11 mục thì Trung Quốc chỉ tạm tính 3 mục vào nợ công (xem bảng dưới), lờ đi tới 8 mục khác; cho rằng các khoản nợ đó không thuộc nghĩa vụ của Chính phủ dù bản chất là chính phủ phải chịu trách nhiệm cho các khoản nợ này

Vào năm 2018, nợ chính phủ/GDP của Trung Quốc được công bố ở mức 50,5% cuối năm 2018. Tuy nhiên, theo ước tính của trang Commodity, tổng nợ công của Trung Quốc đã lên tới 92,8%. Trang Commoditty đã mô tả thế này: “Bạn có thể bọc xung quanh Trái đất 20.894 lần bằng tờ 1 đô la với số nợ này. Nếu bạn đặt tờ $1 trên đầu tờ kia thì sẽ trải được quãng đường 586.175 km, hoặc chất được lên cao 364.232 dặm, tương đương 1,52 lần quãng đường đến Mặt trăng”.

Năm 2018 cũng là thời điểm Mỹ phát động thương chiến với Trung Quốc. Sau đó 2 năm, đại dịch Covid -19 diễn ra và Trung Quốc đóng cửa, thực thi chiến lược “zero-Covid" suốt 3 năm. Năm 2022, nợ chính phủ/GDP mà Trung Quốc công bố ở mức 76,9%; bỏ xa khoản nợ tạm tính năm 2018 của Comodity. Vậy con số nợ công gần với thực tế nhất của Trung Quốc hiện có thể là bao nhiêu?

Nếu chỉ so sánh quy mô nợ công với các nền kinh tế lớn khác như Mỹ, Nhật Bản, khoản nợ công/GDP của Trung Quốc, ngay cả khi lên tới gần 100%, cũng không phải là con số cần cảnh báo. Vấn đề ở chỗ, nguyên nhân tích lũy nợ của chính quyền địa phương, các dự án xây dựng từ nguồn nợ công hiện đang trong tình trạng hoang phế, không tạo nguồn thu, các khoản bảo lãnh doanh nghiệp nhà nước không thể thu hồi… mới chính là điểm nghẽn lớn nhất của con tàu kinh tế khổng lồ, bóng bẩy nhưng nhiều lỗ hổng này.

Nợ công gồm tổng của tất cả các khoản nợ của chính quyền trung ương và địa phương của Trung Quốc thông qua các công cụ nợ. Tuy nhiên, rất nhiều khoản nợ thuộc nghĩa vụ nợ của Chính phủ đã không được Trung Quốc tính vào nợ công. Ví dụ, các khoản không được thể hiện bằng trái phiếu hay hóa đơn, như lương hưu hoặc bảo lãnh chính quyền đối với ngân hàng hoặc các công ty tư nhân không được coi là nợ công. Trung Quốc không tính các khoản nợ của các doanh nghiệp nhà nước vào nợ công. Các doanh nghiệp này vốn được kiểm soát bởi chính phủ trung ương hoặc chính quyền địa phương và là đại diện cho một ngành lớn của nền kinh tế, các ngân hàng cũng ưu tiên cho các doanh nghiệp này vay hơn là cho các doanh nghiệp khu vực tư nhân. Dòng tiền luôn sẵn có làm nảy sinh hiện tượng trục lợi của các quản lý tha hóa trong các doanh nghiệp nhà nước.

Để che giấu số liệu về nợ công thực sự, Trung Quốc còn ra Luật nhằm đảm bảo rằng các khoản trái phiếu đặc biệt phát hành bởi chính quyền địa địa phương (được định nghĩa là sử dụng cho dự án phát triển đặc biệt) thì không cần hạch toán vào nợ công, không cần báo cáo lên Trung ương. Đây là một điều khoản trong Luật Ngân sách năm 2015 của Trung Quốc.

Ngoài ra, lợi dụng việc nợ của doanh nghiệp nhà nước không cần tính vào nợ công (theo Luật Ngân sách 2015), chính quyền địa phương Trung Quốc tạo ra hàng ngàn phương tiện nợ địa phương (LGFV), là các doanh nghiệp nhà nước địa phương, được sinh ra chỉ với vai trò: (i) chính quyền giao đất, dự án để đủ tiêu chuẩn phát hành trái phiếu doanh nghiệp, vay nợ trên thị trường tài chính; (ii) bản thân các LGFV này cũng vay nợ mua đất đai để tạo thanh khoản ảo, cầu ảo trên thị trường BĐS.

Bảng 1: Cấu phần được tính vào nợ công của Trung Quốc

Nguồn: Tác giả tổng hợp

Bộ máy giám sát và quản lý nợ công của Trung Quốc

Có hai loại công cụ nợ công ở Trung Quốc: Trái phiếu chính phủ trung ương và Trái phiếu chính quyền địa phương.

Bộ Tài chính của Chính phủ Trung ương Trung Quốc chịu trách nhiệm gây quỹ cho chính phủ quốc gia và cũng giám sát các công cụ nợ do chính quyền địa phương phát hành. Hoạt động kinh tế tổng thể và tài chính công được điều hành bởi một ủy ban riêng gọi là Ủy ban Tài chính và Kinh tế Trung ương nằm dưới sự chỉ đạo của Chủ tịch nước Tập Cận Bình. Bộ Tài chính và thậm chí là Bộ trưởng Bộ Tài chính cũng chịu trách nhiệm trước ủy ban này. Bộ Tài chính thực hiện chính sách liên quan đến nợ của chính quyền địa phương thông qua một loạt các cảnh báo và động viên. Chính phủ trung ương cũng kiểm soát các hoạt động tài chính của chính quyền địa phương bằng cách ban hành hướng dẫn cho các ngân hàng quốc doanh về chính sách cho vay đối với chính quyền địa phương mà họ nên thực hiện.

Nợ của chính quyền địa phương không dễ kiểm soát

Các tỉnh của Trung Quốc và các chính quyền địa phương được hưởng quyền tự chủ cao và điều này mở rộng đến cả phạm vi tài chính. Chính quyền địa phương có quyền huy động vốn của mình thông qua việc phát hành trái phiếu đặc biệt và phát hành nợ qua LGFV.

Người dân muốn khiếu nại đến từ khắp nơi ở Trung Quốc đang chờ đợi bên ngoài văn phòng thỉnh nguyện quốc gia trong đêm 20/8 để có thể nộp đơn khiếu nại chính quyền địa phương vào sáng hôm sau. (Ảnh: Người được phỏng vấn cung cấp)

Nợ chính quyền địa phương lần đầu tiên trở thành một vấn đề quốc gia vào năm 2015 khi đất nước trải qua một cuộc khủng hoảng ngân hàng. Chính phủ trung ương đã chỉ đạo chính quyền địa phương phát hành trái phiếu đô thị (gồm cả đặc biệt và phổ thông).

Chính quyền địa phương hầu hết là phát hành không thành công vì trái phiếu thành phố mang lại lợi nhuận thấp hơn so với các danh mục đầu tư khác ở Trung Quốc. Chính phủ trung ương sau đó đã chỉ đạo các ngân hàng quốc doanh mua trái phiếu không thể bán nổi ra thị trường này, chuyển vốn mới vào các ngân hàng thuộc sở hữu tư nhân thông qua các tài khoản của chính quyền địa phương.

Nhiệm vụ trọng yếu của chính quyền địa phương là duy trì tăng trưởng cao, không để thất nghiệp dẫn tới biểu tình và các mâu thuẫn xã hội vốn đang ngày một gay gắt trong lòng Trung Quốc. Theo Blackwill & Tellis (2015), tác giả cuốn sách “chiến lược lớn nhắm vào Trung Quốc”, cho rằng: “tăng trưởng GDP cao chính là căn cứ tồn tại hợp pháp của chính quyền đương nhiệm”. Và đương nhiên, chính quyền địa phương nào đạt được mục tiêu tăng trưởng mới có thể làm hài lòng chính quyền trung ương và con đường thăng tiến của các quan chức địa phương chắc hẳn sẽ rạng rỡ hơn.

Như vậy, chủ sở hữu nợ của chính quyền địa phương chính là các NHTM lớn nhỏ trong khắp cả nước. Hiển nhiên, trung ương sẵn lòng rót tiền về địa phương qua hệ thống NHTM phi thị trường, tuân thủ chặt chẽ các mệnh lệnh hành chính của Trung ương chỉ để duy trì tăng trưởng, tạo việc làm, tránh đổ vỡ thị trường BĐS vốn là mấu chốt có thể gây ra đổ vỡ hệ thống tài chính của quốc gia này. Không những thế, nợ của chính quyền Trung ương chịu sự giám sát chặt chẽ của cộng đồng đánh giá tín nhiệm quốc tế nên các chuyên gia cho rằng các quan chức Trung Quốc dường như muốn sử dụng kết hợp tài chính của chính quyền địa phương và chính sách cho vay của các ngân hàng quốc doanh để chuyển nhiều khoản nợ của chính quyền trung ương vào tài khoản của chính quyền địa phương.

Một cuộc điều tra năm 2015 của Tạp chí Phố Wall ước tính rằng nợ chính quyền địa phương của Trung Quốc đã chiếm một con số tương đương với 35,5% GDP của đất nước với tổng số 18 nghìn tỷ nhân dân tệ (khoảng 2,77 nghìn USD, tính theo tỷ giá 6,5 CNY đổi lấy 1 USD năm 2018).

Như đề cập ở trên, ước tính của NTDVN cho thấy nợ chính quyền địa phương (gồm cả nợ ẩn và nợ công khai) năm 2022 đã tương đương với 82% GDP, khoảng 14,5 nghìn tỷ USD.

Các khoản nợ của các doanh nghiệp nhà nước

Vì tài chính của các doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc chưa bao giờ được điều tra nên rất có thể các tổ chức này cũng thực hiện các phương thức gây quỹ sáng tạo tương tự. Theo một báo cáo của S&P Rating, công bố ngày 20/9/2022, doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc đang mắc kẹt trong một cái bẫy nợ khổng lồ. Báo cáo này kết luận như sau:

• “Đòn bảy quá mức: DNNN Trung Quốc chiếm tới 45% nợ phi tài chính của cả nền kinh tế nhưng chỉ đóng góp 15% thu nhập (trước lãi và thuế của các doanh nghiệp trên toàn quốc). S&P Rating dự báo rằng 90% DNNN Trung Quốc rơi vào bẫy nợ, tức là thu nhập sẽ bị mất sạch bởi nợ năm 2023.
• Dự báo 13% DNNN Trung Quốc phải chứng kiến tình trạng tài chính dòng tiền âm trong năm 2023; Trong kịch bản xấu nhất, S&P Rating ước tính con số này là 28%.
• Cảnh báo khó khăn của DNNN không chỉ ở khu vực bất động sản mà là còn ở ngành công nghiệp và hàng tiêu dùng”.

Theo số liệu của S&P Rating, tổng nợ DNNN Trung Quốc lên tới 15,6 nghìn tỷ USD (khoản này đã bao gồm nợ của các LGFV địa phương).

Chính phủ Trung Quốc tăng vốn vay như thế nào?

Bộ Tài chính không quảng bá lịch trình bán trái phiếu của mình và cũng không tiết lộ bất kỳ thông tin nào về những loại chứng khoán mà họ có thể sử dụng để trang trải các vấn đề về dòng tiền hoặc tăng nguồn tài chính ngắn hạn. Tất cả các khoản nợ của chính phủ được phát hành bằng đồng nhân dân tệ, chúng không thể chuyển đổi thành ngoại tệ và do đó không tạo ra lợi nhuận khi giao dịch với khối ngoại. Tương tự, trái phiếu đô thị được phát hành bằng đồng nhân dân tệ và không dành cho các thương nhân ngoại quốc. Trái phiếu chính phủ trung ương cũng không nhằm mục đích bán ra cho công chúng nhưng được phân phối bí mật cho các ngân hàng lớn của Trung Quốc, tất cả các ngân hàng này đều thuộc sở hữu nhà nước. Trái phiếu thành phố được cung ứng cho thị trường bán lẻ. Tuy nhiên, chúng được phân phối thông qua các ngân hàng thuộc sở hữu nhà nước, họ phải rất nỗ lực để thu hút tiền gửi của chính phủ thông qua các “công cụ quản lý tài sản”. Các chương trình này là các cơ sở cho vay trực tiếp cho phép các doanh nghiệp tư nhân kém hấp dẫn hơn vay cao hơn lãi suất do nhà nước quy định. Các công cụ quản lý tài sản tạo nguồn tiền cho các ngân hàng để cho tư nhân vay và trả lãi suất cao hơn so với lãi suất tiết kiệm của trái phiếu thành phố. Do đó, hầu hết trái phiếu đô thị cuối cùng đều kết thúc vòng tuần hoàn trên bảng cân đối kế toán của các ngân hàng quốc doanh.

Trung Quốc vượt xa Mỹ về nợ công cả số tuyệt đối và tương đối

Nguồn: Tác giả tổng hợp

Thứ nhất, theo số liệu công bố chính thức trên Trading Economics, nợ công/GDP của Trung Quốc bằng 76,9%. Với GDP năm 2022 chính phủ Trung Quốc công bố 17,73 nghìn tỷ USD, nợ trái phiếu chính phủ trung ương và địa phương (trái phiếu phổ thông), nợ ngắn hạn tương đương với 13,643.37 tỷ USD.

Thứ hai, Trái phiếu đặc biệt của chính quyền địa phương, vốn không báo cáo lên trung ương và không hạch toán vào nợ công, theo công bố của Bộ Tài chính Trung Quốc vào tháng 10/2022 là 20,71 nghìn tỷ CNY. Với tỷ giá khoảng 7 CNY đổi lấy mỗi USD vào năm 2022, số nợ trái phiếu đặc biệt tính theo USD là 2,958 tỷ USD.

Thứ ba, với khoản nợ doanh nghiệp nhà nước là 15,6 nghìn tỷ USD theo S&P Rating (báo cáo tháng 9/2022), khoản này đã bao gồm nợ phát hành bởi các phương tiện nợ địa phương (vốn là doanh nghiệp nhà nước cấp địa phương).

Chỉ với 3 mục trên, rất nhiều khoản mục khác (như liệt kê ở bảng trên) do không có số liệu nên không thể tính vào nợ công, nợ công của Trung Quốc ước tính ở mức 32,2 nghìn tỷ USD, tương đương với 181,62% GDP; gấp 2,4 lần số liệu mà nhà nước Trung Quốc công bố.

Để hình dung, về số liệu tuyệt đối, nợ công của Trung Quốc đã vượt xa trần nợ công năm 2022 của Mỹ là 31,4 nghìn tỷ USD. Về số tương đối, so với GDP, nợ công/GDP của Mỹ là 129% thì con số 181,62% của Trung Quốc còn bỏ xa hơn nữa.

Nếu chỉ xét về số tương đối, so nợ công với GDP danh nghĩa năm 2022, Trung Quốc ít nhất đứng thứ ba toàn cầu, tương đương với vị trí của Sudan, đứng sau Venezuala và Nhật Bản.

Quang Nhật